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试论理性官僚制的行政效率困境及应对策略

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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 试论理性官僚制的行政效率困境及应对策略 作者:马正立 来源:《新西部下半月》2013 年第 11 期 【摘 要】 本文阐述了理性官僚制的内在逻辑及价值取向,分析了理性官僚制的行政效率 困境,提出了应对策略。要*蟛恐聘母铮岣咝姓剩缓侠聿慵督峁梗黾有姓榛 性;建立多通道信息传送体制,畅通沟通渠道;完善公务员制度,增强行政人员工作积极性; 培育“理性精神”,保障行政秩序化;树立法制权威,实现行政法制化。 【关键词】 官僚制;理性;行政效率;对策 一、理性官僚制的内在逻辑及价值取向 1、理性官僚制的内在逻辑 马克思·韦伯以“工具理性”和“价值理性”为前提,提出传统型、魅力型和法理型三种统治类 型,并认为传统型和魅力型的本质是价值理性,法理型是工具理性的典型形式,而“官僚制是 法理型统治的最纯粹方式。”[1]根据韦伯的观点,*代社会追求工具理性,现代化的过程就是 走向合理性的进程,这里把合理性区分为“实质合理性”与“形式合理性”,韦伯所构建的以科学 和技术为基础的理性官僚制组织集中体现了以上方面,具有形式合理性、工具理性特点的官僚 制组织是*代社会发展的结果。因此,韦伯认为,无论是私人性、政治性或宗教性组织,这种 理性官僚制都普遍适用,“在公法的统治里构成一种官僚体制‘行政机关’的存在,在私有经济的 统治里,则构成一种官僚体制‘企业’的存在。[2]当然,我们这里所讲的官僚制组织是在公共行 政组织范畴中,作为行政体系组织存在的官僚制是一种典型的金字塔式结构的组织,它以等级 制、合理分工、非人格化管理、法定程序性、管理的职业化为原则,“它乃是在对人类行使支 配的已知方式中最为理性者,在稳定性、明确性、可赖性及纪律严格性方面都比其他形式的组 织优越。”[3] 2、理性官僚制的价值取向 (1)非人格化取向。理性官僚制组织追求的是一种理性精神,它否定经验管理,提倡非 人格化控制,实行制度化的管理模式。组织成员严格依据规则工作,以此来排除组织中非理性 因素的各种干扰,这样可以保证组织目标的统一性,使个人行为从属于组织的公共目标,最终 实现公共利益。个人的感情不应影响组织的理性决策,组织成员的升迁和奖惩也要严格规定, 不受人格化的因素影响。可见,制度所规定的程序化、客观化的量化标准使组织关系程序化, 这样消除了组织成员的人身依附现象,使理性因素在公共组织中发展。 (2)效率取向。理性官僚制的合法合理性决定了它对效率的追求,它所具有的形式合理 性和工具理性的特征就是服务于效率这一目的,行政组织结构及行政行为的价值取向是通过对 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 秩序、契约、理性精神的注重表现出来。正如韦伯所言,“官僚制是‘理性’性质的规则、目的、 手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”。[4]韦伯认为,官僚制是效率最高的组织形式,作 为一种理性和效率的工具,它有严格并合理的分工,实行专业化管理,注重对专业知识的培 养,并保证具有一定技术和高素质的人进入组织中,这也是工业化发展的必然要求。 (3)法治精神。理性官僚制组织从法理型统治入手,其基础是法律规则和一系列命令, 它要求行政组织成员服从法律,在此,组织成员服从的便不是单独的个人,而是“报效于非个 人的客观目的”,它通过对法治精神的提倡使官员的行为有规可循,避免主观臆断。它要求行 政组织的建构、运作以及在处理各种关系上都要法治化,只有这种与合理合法权威相适应的组 织形式才是“理性的官僚制”,[5]官僚制的合法性是通过法律来支持,对法治精神的追求使官僚 制组织的存在有了理性依据,在此,官僚制的工具理性在一定程度上是与价值理性吻合的。[6] 二、理性官僚制的行政效率困境 理论是时代的产物,如果说韦伯的理性官僚制适应了当时工业化时代的要求,并推动了资 本主义经济与社会发展,那么在追求知识经济的时代,理性官僚制则凸显了自身的效率悖论, 并不可避免的遇到现实困境。 1、理性官僚制自身的行政效率悖论 (1)机构臃肿,工作量大。官僚制组织有层级节制式的组织规模及等级,根据帕金森定 律中的增加部下的法制:官员为解决自身工作量的增加,通常会增加部下,可以减少竞争对 手,同时也提高自身地位,这样便导致组织人员增加,组织规模便无限膨胀。这就决定了对于 以前只需一两个人就可以做完的事情,分解后,人为的增加许多工作量,不可避免的降低效 率。理性官僚制中的分工细密化和管理技术专门化也导致组织臃肿、职能重叠,以及对规则和 惯例的苦苦追求带来的时间、精力、财政等资源的浪费,其直接后果就是增加成本,最终降低 效率。 (2)体*┗⒎从δ芰Σ睢@硇怨倭胖频牡燃吨铺卣魇共淮υ诮鹱炙ザ说墓僭焙苣 掌握全部信息,*惯于循规蹈矩,以固定的反应模式来应对环境冲击,这种控制系统和层级管 理必然变得日趋钝化、应变能力差。在信息丰富、变化迅速的时代,无法适应其普遍的社会动 态因素对组织的职能要求,处理危机能力下降。此外对专业知识的推崇使得缺乏协做的专业化 部门条块分割,没有统一的控制,面对相互配合的任务便难高效完成。管理活动日渐复杂化, 因循守旧的官僚制组织过分注重精确性和稳定性,缺乏灵活性。一旦某个层级的决策失误,这 个层级的下级仍继续符号化的工作,长此以往,组织便没有任何效率可言。 (3)严密金字塔结构,阻碍信息有效沟通。官僚制组织是一个金字塔式的结构,横向上 的成员缺乏沟通。这样,即使是非常简单的决定也要由金字塔最顶端做出,这就必须首先经过 整个官僚系统,由金字塔顶端经过一系列程序做出最终判断后,再沿着金字塔迷宫把指令逐级 向下传递。到达基层后,横向部门之间也许还要讨论一番,组织的功能失调便由此产生。作为 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 一个信息交流系统的组织,其效率的获得主要取决于大量信息的有效筛选传递,并在可靠信息 基础上作出决策,官僚体制下过多的层级限制了组织内部官员的工作范围,从而



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